בימים אלו מונחת לפני הכנסת הצעת חוק ממשלתית לקיבוע פעולתה של הקרן הציבורית למימון תובענות ייצוגיות בישראל. קרנות פרטיות למימון תובענות ייצוגיות אינן דבר חדש בעולם, אך קרן ציבורית היא עניין נדיר. למעשה, הקרן הישראלית היא כמעט תקדים עולמי וזו, כבר כשלעצמה, עילה טובה לבחון את משמעותה.
בישראל קיימות שתי קרנות ציבוריות למימון תובענות ייצוגיות. אחת מיועדת לתביעות הקשורות בניירות ערך; והשנייה (להלן: הקרן הכללית) עוסקת בתביעות במגוון תחומים הנוגעים לכלל הציבור, כגון: דיני הגנת הצרכן, הגבלים עסקיים (תחרות כלכלית), בנקאות וביטוח, הגנת הסביבה, תביעות הפליה מסוימות (במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, בעבודה, ובנושאים הקשורים לשוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות) ותביעות מסוימות בדיני עבודה. הקמת הקרן הכללית עוגנה בחוק ב-2006, תוקפה נקבע לשבע שנים, ומאז היא מוארכת בצווים של שר המשפטים, עד שהצעת החוק האמורה לעיל תתקבל ותקבע את פעילותה ללא צורך בהארכות תקופתיות. תפקידה של הקרן, כמוגדר בסעיף 27 לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו - 2006, הוא לממן תובענות ייצוגיות "שיש חשיבות ציבורית וחברתית בהגשתן ובבירורן" (לאתר הקרן ראו כאן).
במאמר שפרסמתי בימים אלו באתר כתב העת משפט ועסקים ("תובענות ייצוגיות, תכלית החברה ותפיסת בעלי העניין בעידן התאגידי המודרני – הקרן למימון תובענות ייצוגיות כזכוכית מגדלת"), ובהיותי חבוש בשני כובעים – כחוקר ומרצה בתחום דיני החברות והחוזים וכיו"ר הקרן למימון תובענות ייצוגיות (אף שהדברים הכתובים במאמר משקפים את דעתי האישית בלבד) - מנותחת בהרחבה הקרן הכללית למימון תובענות ייצוגיות בצד ניתוח הקשרי רחב יותר של דיני התובענות הייצוגיות. המאמר מדגים וטוען כי מעבר לשכיחותן הרבה (מאד) של התובענות הייצוגיות במשפט הישראלי - למעלה מ- 1,000 רק בשנה הנוכחית - ולמגוון הנושאים הנדונים במסגרתן, תובענות אלו מוגשות בעיקר כנגד תאגידים עסקיים ולא שלטוניים. התעצמות מעמדם והשפעתם של התאגידים כיום, אשר מסבירה את נוכחותם המאסיבית כנתבעים גם בעולמן של התובענות הייצוגיות, ומטרתן של תובענות אלו בעיקר למימוש זכויותיהם של בעלי עניין (Stakeholders) שאינם בעלי מניות (Stockholders), מזמינות, לפיכך, דיון עשיר ומעודכן בהיבטים החברתיים, הציבוריים והמעין-רגולטוריים הטמונים במנגנון התובענה הייצוגית למרות אופיו הדיוני ולא המהותי כביכול. היבטים אלו רחבים מאלו אשר מוזכרים בשיח המקובל בספרות המשפטית אשר עוסקת בתובענות ייצוגיות ואשר כוללים את זכות הגישה לערכאות, הרתעה מפני הפרת הדין בידי מפרים פוטנציאליים והשגת יעילות דיונית.
המאמר מבקש להיכנס לשדה פחות חרוש זה, כמו גם לדיון ראשון בקרן הכללית למימון תובענות ייצוגיות אשר, כאמור, כמעט אינה מוכרת בדין המשווה. טענתו המרכזית של המאמר - אשר נשענת בין היתר על תיאור היסטורי והשוואתי של מנגנון התובענה הייצוגית - היא כי התובענה הייצוגית חוזרת כיום בחלקה ובמובנים מסוימים, גם אם מכיוון שונה מבעבר, למקורותיה הציבוריים (דוגמה היסטורית מפורסמת ליכולתן של תביעות ייצוגיות להביא לשינויים חברתיים מרחיקי לכת היא פסק הדין הידוע כאבן יסוד במשפט החוקתי האמריקאי שביטל את מדיניות ה"נפרד אבל שווה" במערכת החינוך הציבורית בארה"ב ושם קץ להפרדה הגזעית שם - Brown V. Board of Education, מ- 1954). טענה זו מהדהדת בכינונה של הקרן הכללית המסייעת במימון בקשות לאישור ותובענות ייצוגיות "אשר יש חשיבות ציבורית וחברתית בהגשתן ובבירורן". התובענה הייצוגית, בלווית הקרן האמורה, מתאפיינת כיום, הלכה למעשה, כסוג של "רגולציה חכמה" הממתנת את נחיצותה של אכיפה רגולטורית ישירה במגזר העסקי, ובעיקר משמשת כאמצעי אפקטיבי להנגשת סעדים לציבור ולהטמעת ערכים חברתיים וציבוריים, לרבות זכויות אדם, המבססים את אחריותו החברתית והציבורית של המגזר העסקי באופן ההולך יד ביד עם תמורות חוץ משפטיות משמעותיות הדוחפות להתפתחותה של תפיסת בעלי העניין כתכליתה הנוכחית של החברה העסקית (ראו כאן).
לאחר למעלה מעשר שנים בהם הקרן הכללית קיימת, ניתן לומר שהיא התבססה היטב בדין הישראלי ומספר הבקשות המוגשות לה נמצא במגמת עלייה מובהקת. בקשות המימון שנענו בחיוב על ידי הקרן ממחישות את עוצמתה הפוטנציאלית של התובענה הייצוגית, הן כאמצעי להטמעת נורמות ציבוריות וחוקתיות במסגרת פעילותם של תאגידים, והן כמכשיר מעין רגולטורי לאכיפה פרטית המשלימה את האכיפה השלטונית. דוגמאות מובהקות לכך הן שלושה פסקי דין חשובים שניתנו בבית המשפט העליון בשנים האחרונות ואשר זכו גם למימון מטעם הקרן למימון תובענות ייצוגיות. פסקי דין אלו כוללים את רע"א 6897/14 רדיו קול ברמה בע"מ נ' קולך – פורום נשים דתיות (9.12.2015), אשר הדגיש את זיקתה האפשרית של התובענה הייצוגית להגנה על זכויות האדם החוקתיות, ולצדו שתי החלטות תקדימיות נוספות בהן אושרו תובענות ייצוגיות המרימות על נס את מקומה המעין רגולטורי של התובענה הייצוגית: רע"א 9771/16 נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד נ' משה נזרי (28.9.2017), ורע"א 3456/13 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' יונתן שליידר (29.8.2017).
בפסק-הדין רדיו קול ברמה מדובר היה בתובענה בסוגיה חוקתית שבמרכזה הפליית נשים על ידי תחנת רדיו, המסרבת להשמיע קול אישה בשידור. בעניין זה אישר בית המשפט העליון את הגשת התובענה הייצוגית, בטענה שהמדיניות בה נקטה תחנת הרדיו היא בבחינה הפליה אסורה. בפסק-הדין חברות הגז מדובר היה בבקשה לאישור התובענה הייצוגית הגדולה ביותר בתולדות ישראל, ואשר בה הועלתה הטענה שמונופול הגז מנצל לרעה את כוחו בכך שהוא גובה מחיר מופרז מחברת החשמל, מחיר אשר מגולגל בסופו של דבר לצרכני החשמל. ובפסק-הדין חברת החשמל מדובר היה בבקשה לאישור תובענה ייצוגית בה נטען כי בוצע "ניפוח" שלא כדין של תעריפי החשמל של הצרכנים, תעריפים אשר כללו בתוכם חריגות שכר שנמצאו על ידי הממונה על השכר במשרד האוצר. בשני פסקי דין אחרונים אלו נדון עניין הנוגע לפיקוח על מחירים, נושא שהוא מעיקרי תפקידיה של הרגולציה הכלכלית בישראל, ולכן, לכאורה, מצוי בתחום הכפוף באופן בלעדי ומסורתי לאכיפה הציבורית. אף על פי כן, בית המשפט העליון מצא לנכון להרחיב את השערים לביקורת שיפוטית של המעשים הנטענים באמצעות מנגנון התובענה הייצוגית כמנגנון משלים לאכיפה הציבורית, וככלי הרתעתי המופנה כלפי גופים הפועלים שלא כדין בכספי הציבור.
דוגמאות רבות נוספות מצטרפות לשלושה פסקי דין אלו של בית המשפט העליון. כך, וככל שהדברים נוגעים באחריותו החברתית של המגזר העסקי, ניתן להדגים זאת בסיועה של הקרן הכללית למספר רב של תובענות ייצוגיות שהוגשו בגין מפגעים סביבתיים של זיהום אוויר חמור אשר נגרמו תוך חריגה מהתקנים שנקבעו על ידי הרגולטור בחקיקה ובתקנות. תביעות אלו מופנות לרוב כלפי תחנות רכבת או מפעלים גדולים, ומשלבות טענות של מפגע בריאותי ממנו סובל ציבור רחב השוהה במקומות הציבוריים הסובלים מהמפגע הסביבתי. תחום נוסף של בקשות הוא תביעות ייצוגיות בגין הפרה של חוק התחרות הכלכלית, במסגרתן נטען לניצול כוחן המונופוליסטי של חברות על ידי קביעת מחירם מופרזים או חתימה על הסדרים כובלים, וזאת תוך הפרת הוראות החוק ופגיעה בציבור הצרכנים. מספר נוסף של בקשות למימון מדגימות את יכולתו של הצרכן להיעזר בתובענה הייצוגית לשם ניהול הליך אזרחי כנגד חברה זרה, בעיקר חברות ענק שפעילותן חוצה גבולות, ובמיוחד כאשר הרשות הרגולטורית מוגבלת ביכולתה לאכוף את הוראות החוק על חברה זרה. דוגמאות אחרונות אלו מדגימות כי גם בתחום הגנת הצרכן, התחום המשפטי בו מוגשות מרבית התובענות הייצוגיות, קיימות תביעות ייצוגיות בעלות ערך מוסף חברתי וציבורי, מעבר לזה הקיים כבר ממילא באופן פוטנציאלי בתובענה הייצוגית כשלעצמה.
סוג אחר של בקשות מדגים את תפקידה של התובענה הייצוגית בקידום זכויות חוקתיות וציבוריות במגזר הפרטי. דוגמאות לבקשות אלו כוללות תובענות המופנות כנגד תאגידים שונים ואשר נטען בהן להפרת חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, תשמ"ח-1988, אם באמצעות מניעת גישה למקום ציבורי לאנשים עם מוגבלויות, אם במניעת היכולת ליהנות משירות ציבורי, ואם במניעת שירות המחויב מכוח החוק. בקשות נוספות קשורות לתובענות ייצוגיות בעילה של הפרת הוראות חוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, תשס"א-2000, דוגמת תביעות ייצוגיות כנגד חברות בהן נטען כי בפעילותן הפלו בין קבוצות שונות מחמת מין, גיל, ולאום. בקשות מימון נוספות שאושרו בהקשר זה עוסקות בפגיעה בפרטיות הלקוחות, ובהפרה של זכויות העובד.
לאור האמור, יש לקוות שהקרן הכללית למימון תובענות ייצוגיות אכן תקובע בהקדם בחקיקה הראשית, בדומה לקרן המקבילה ביחס לתובענות בתחום ניירות ערך, ושתקציבה יגדל ויהלום טוב יותר את משימותיה הרבות ובמיוחד לנוכח הטלתן לא מזמן של אגרות בתחום התביעות הייצוגיות. קיבוע הקרן בחקיקה הראשית והגדלת תקציבה, למשל באמצעות העברת כספים באמצעות קרן אחרת שתפקידה לחלק מהכספים הנפסקים כסעד בתובענות ייצוגיות (ראו סעיפים 48-54 ל"נייר עמדה – טיוטת התכנית הכלכלית 2020" (הקליניקה לתובענות ייצוגיות, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת תל אביב, 18.8.2020)), יתרמו תרומה מעשית נוספת להעצמה עקיפה של השימוש באכיפה הפרטית כמכפיל כוח לציבור לקידומם של נושאים חברתיים משמעותיים בשיח הציבורי והחוקתי ובחיזוק האינטגרציה המתהדקת בין החברה (society) לבין החברה (company).